击毁【小金库】

 

     “小金库”是个屡治难愈的“顽症”。“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生腐败，严重败坏党风和社会风气，是妨碍经济健康、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的“毒瘤”。因次，我们必须坚决清除这一危害巨大的“毒瘤”。最近，党中央、国务院决定，在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。这说明，国家正务求彻底击毁“小金库”。

    “小金库 ” 是指违法国家相关法律法规及其他有关规定，截留、隐匿、侵占各种应交收入，或以虚列支出等方式将资金转移到单位财务账外的资金，它属于不纳入预算管理和会计账内的私存私放的“私房钱”。其来源则是林林总总、五花八门，包括违规收费、罚款及摊派收入，资产处置和出租收入，以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金，经营收入未纳入规定账簿核算，虚列支出转出资金，以假发票等非法票据骗取资金，上下级单位之间相互转移资金。以单位名义接受的捐赠收入、主管部门的集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等等。

      因为“小金库”躲过了监管视野，把应纳入严格的财务管理的资金，用于少数人员胡花乱用，用于单位内部的奖金福利，或者是个别人员中饱私囊。所以其实质，哪怕是用于福利开支，也属于公款私分，至于其被个别党员干部、管理人员挥霍贪污，更使“小金库”成了腐败温床。

      2008年9月，审计署发布49个部门、单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果，公告显示，资金闲置、私设“小金库”、乱收费、挪用资金等，仍然是这些年来屡审屡犯的“老大难”问题。 海南省农垦总局所属八一总场中学自2005年开始，私设“账外账”，截留应上缴的各项收入和部分违规收取的学杂费并存入个人账户，至2007年底，截留收入累计高达2545万元。 黑龙江省保监局将2007年应上缴财政的考试收入428．93万元存放于个人储蓄账户中，2007年末尚有61．27万元没有上缴财政汇缴专户。 原建设部干部学院电教部在举办2006年和2007年“一级注册建筑师执业资格考试辅导培训班”时，利用虚假发票、单据在院财务报销办班成本费用，套取现金10．67万元放在财务账外，其中5．16万元由当事人私分。

      近年来查办的贪污贿赂犯罪案件中，发现涉案单位私设“小金库”的占到被查处单位的90％以上，其中63％的贪污案件涉及“小金库”资金，贿赂案件中42％的行贿款项也来自“小金库”；同时，“小金库”资金用于支付吃喝玩乐的占50％左右。这就是说，“小金库”既导致公贿横行无忌，还变成了个别人达私利、饱私欲的“库房”，乃至直接变成了自家“财产”。确实，有相当一些腐败现象和一些领导干部落马，都是祸起“小金库”。

                                    现象之一：截留转移私设私分“小金库”

     截留转移私设“小金库”，是指一些部门和单位不按规定上缴全部收入，者截留转移财政和其他收入形成“小金库”；其中，有的是靠违规收费、罚款及摊派“筹”得，有的是违反“收支两条线”私自将钱款纳入部门和单位。用这种方法私设“小金库”的，有政府机关、事业单位，也有企业单位。

     卫生部原卫生检疫局违反“收支两条线”规定，顶风违纪私设“小金库”被查处一案。时任卫生检疫局局长曲绪禄、卫生检疫局国有资产管理处处长柳伟、卫生检疫局法规处处长郝刚等分别受到党纪政纪的严肃处理。

     1993年2月和4月，曲绪禄未经有关部门审批，先后擅自签发了《关于成立国境卫生检疫事业发展基金委员会的通知》和《卫生检疫系统社会保障基金制度的规定》。卫生检疫局便堂而皇之地利用行政手段，以这两项基金的名义，无所顾忌地截留、收取系统内各单位应纳入预算外管理的资金，至1997年，金额已达1．9亿多元。此外，曲绪禄还要求局机关各处、室搞创收，致使各处、室和直属单位纷纷以各种名目向系统内收费。最后，两项基金及各单位创收金额高达2．86亿元。

     对所收取的基金和创收的资金由各处、室和直属单位存入53个银行账户和5个活期存折内，形成了一个多部门、多账户、开支无度、管理混乱的“小金库”。 自1993年至1997年，卫生检疫局各单位从“小金库”开支高达2．71亿元，除向下属单位拨款1．6亿元外，用于补贴办公会议等费用1700多万元，擅自对外投资1500多万元，其余大量资金则被大肆挥霍。一个仅40多人的单位，从“小金库”支出的餐饮费、招待费达220万元，以各种名义发放补贴、奖金231万元，以参观、考察名义支付公款旅游、出国费用357万元，未办理任何审批手续购置住房、汽车、移动电话等支出4658万元。此外，另有2500万元开支居然没有原始单据或票据已遗失。

     辽宁省食品药品监督管理局原局长张树森“落马”，同样让人感受到祸起“小金库”。2008年1月，张树森因侵吞“小金库”中的30万元公款，另受贿40余万元，被依法惩处。

    2000年初，在辽宁省医药管理局基础上重新组建的省食品药品监督管理局决定重新装修办公大楼。8月接受辽宁成大公司提供的200万元赞助费用于办公楼装修。然而，这200万元却被直接打入了一个账外资金专户，而这个账户所属的辽宁省医药企业管理协会早在1996年就被撤销了。装修公司预算办公大楼装修需200多万元．在张树森的授意下，局办公室原主任梅永成只支付了150万元，剩余的50万元和5000元银行利息被截留下来，进入了局办公室的“小金库”。

    2001年9月，对这笔钱款觊觎已久的张树森让梅永成从“小金库”里提出30万元，并“毫不犹豫”地将其占为已有。局长如此胆大妄为，办公室主任梅永成也不甘“落后”，于是上行下效，在“熬”了4年后的2005年9月，梅永成便悄悄地将剩余的20．5万元以现金支票的形式据为已有。

     在私设私分“小金库”问题上更令人吃惊的是，个别党员干部居然将黑手伸向国家下拨的移民安置款等救急济困的资金。

     2004年，上级决定将三峡库区的4户21人移民落户到山东省平阴县店子乡前店子村。上级拨付的移民资金(包括基础设施费和生产安置费)由店子乡社会事务办公室负责保管，前店子村村“两委”负责移民安置和房屋建设。  工程刚开工，店子乡原社会事务办公室(原称民政所)主任甲吉华就找到前店子村原党支部书记耿宗奇，说：“移民来了，事就多了，为了便于工作联系，咱用移民资金为前店子村参与移民工程的村‘两委’干部每人买部手机吧?”对此，耿宗奇欣然同意。他觉得这事不能亏待了乡里的干部，便提议也给甲吉华和店子乡社会事务办公室原会计董德苓买部手机。这样，最后确定买手机的范围为乡干部2人、村干部3人。过了几天，甲吉华和耿宗奇便用移民基础设施费购买了4部手机——该村村主任董某由于事先提出不要手机，便拿了1300元现金。

    移民资金是专项资金，专款专用，买手机的发票不能在移民资金账目中人账，他们就安排建筑商开具了假发票核销。   

                                     现象之二：营收不入私分“小金库”

      营收不入，就是经营收入未纳入规定的账簿核算。这样，这些经营收入就进入了只有个别人员知晓的“小金库”。

     最典型的是有”烟草大王”之称的云南红塔集团原董事长褚时健疯狂私设私分“小金库”这一触目惊心的大案。 20世纪90年代初，上级部门批准烟厂在完成国家调拨计划任务后，可以再生产一部分计划外卷炯，这些计划外卷烟被称为“浮价烟”。褚时健等人就是在这些“浮价烟”上动起了脑筋——设立“小金库”。就这样，他们要求烟草销售公司将“浮价烟”除按调拨价付款外，还需向烟厂指定的厂外账号上另打一部分浮价款，烟厂则不给发票。日积月累，设在厂外、境外的“小金库”资金多达10多亿元人民币和2500多万美元。后经查实，褚时健利用职权和职务便利，主谋贪污私分公款300多万美元，其中他个人贪污170多万美元；为他人批烟谋利，其女儿索要和接受3630万元人民币、100万元港币、30万美元，妻子及其他亲属共收受140多万元人民币、8万美元、3万元港币和大量贵重物品。

    2003年3月被法院判处死缓的安徽金蟾集团原董事长兼总经理尹西才贪污、巨额财产来源不明达3000多万元一案，也给我们提供了这样一个祸起“小金库”的样本。问题的暴露是从一封署名举报信开始的。当地检察机关经过一个多月的侦查，迅速揭开了集团内外11人相互勾结、共同贪污900余万元的惊人内幕。

     由于金蟾集团的主打产品金蟾牌华凛素注射剂的有关研制和生产技术在国际上处于领先水平，所以产品—直供不应求。将销售款不入账，就成为尹西才控制的数个“小金库”和库外库”的主要资金来源。

      广西大学附中也在“小金库”问题上“走人歧途”。该校从原党委书记许剑到原校长唐运南，再到4名原副校长周怀生、黄日梅、郭林华、方福海，分别被法院依法判处有期徒刑。

从2004年起，广西大学附中推出招生政策：凡分数不够的，除广西大学职工子女和友好单位的学生外，其他学生由学校组织考试，划定数个分数段，按照“招生名额”，除部分成绩特别优秀的学生只收取“借读费”外，其他学生分别收取6000元到50000元不等的“捐资助学款”。这个“招生名额”一般由学校内部划定，分数线每年变化。从2004年至2007年案发时，广西大学附中先后向学生家长收取“捐资助学款”达1600多万元。

    广西大学附中收取的绝大部分“捐资助学款”，在唐运南的授意下，存人了几名副校长的私人账户和学校食堂账户，成为了“小金库”。为了相互牵制同时掩人耳目，唐运南等人以某个校领导的名字开户，存折由第二个人保管，密码由第三个人掌管。2005年至2007年间，以个人名义开办的存储账户多达11个。

    在唐运南的“牵头”下，学校领导班子频频以开会的名义发放劳务费、电话费，以寒暑假加班为名发放“红包”……唐运南更是常常拿来一大堆发票，动辄一两万元在“小金库”里“报销”。一名副校长说，看着唐运南在“小金库”里花钱如流水，他们心里不平衡，于是，也都想方设法找发票“报销”。就这样，这笔巨额“捐资助学款”长期在体制外运行，成了学校若干领导的“提款机”。

                            现象之三：虚列骗取、出售出租私设私分“小金库”

    虚列骗取是指以虚列支出转移资金、虚列项目骗取国家补助等形式私设“小金库”。个别领导干部虚列骗取国家资金的行径甚至达到无所顾忌的程度。

      出售出租则是指部门、单位资产、房产出售出租，收入不入账，以私设“小金库”，其中还有用资产处置获得的收入“充人”私设的“小金库”中的情况。这方面私设私分“小金库”的现象也比较普遍和严重。

      1999年9月，杜茂基调任民族大世界商场总经理：他直接指使李静兰设立的“小金库”。李静兰精通财会业务，明知这是违法的，却无视财会纪律，与杜茂基一拍即合：这之后，两人便通过虚构业务、虚增临时工工资、截留商场租户水电费和租金等方式套取公款，存放在“小金库”里。从2001年6月至2005年3月，杜茂基常常以筹建民族大厦等工作需要为由，将套取的部分款用于个人支出和使用，共达1197．1788元。

    杜茂基将租用商场商铺的散户全部赶走，将商铺分租给两个大的租户。他与其中一个租户商定每年从商铺租金中截留一部分钱，交给刘骏，并叮嘱不要让李静兰知道。这样，从2004年12月到2006年10月，杜茂基和刘骏又共同截留私分租户租金405万元，其中杜茂基分得215万元，刘骏分得120万元和一辆奔驰轿车。

    李静兰是杜茂基从“小金库”里提钱的知情人。为了堵李静兰的嘴，从2005年3月至2006年12月，杜茂基伙同刘骏和李静兰先后14次截留私分租户租金990万元，其中杜茂基分得650万元，刘骏分得172万元，李静兰分得168万元。

    李静兰当然也不“吃素”，看到杜茂基已经退休，再想想“小金库”里还有资金，便坐不住了。2005年6月，她与出纳李和萍均分子“小金库”里的20万元。同年7月，两人又私分了“小金库”里的6．85万元。

    然而，他们的下场也是确定无疑的。从杜茂基到李和萍最后都没有逃脱法律的惩处，从被判处死缓到缓刑，“一个都不少”。 当法庭带上李和萍时，连杜茂基都惊呆了，他不敢相信这是事实：“李和萍非常老实，且胆小如鼠，怎么连她都参与了私分?”这就是私设“小金库”可怕的后果。它可以让原本遵纪守法的人同流合污、沆瀣一气，结果是沦为罪犯。

                              现象之四：倒账串出、假票报销私设私分“小金库”

      倒账串出就是指通过来回倒账摆“迷魂阵”，从而把资金倒到账外账，也即“小金库”里。这种“名堂”更多地发生在国有企业和国家、集体控股的企业里。

    与此同时，以假发票等非法票据骗取或者套取“小金库”资金的违纪违法行为也是个别党员干部惯用的一种手法。

    辽宁一家校办企业则以支付广告费的形式，两笔支出就形成账外“小金库”120万元，其中一张报销联发票为65万元，而存根联只有1000元，另一张55万元的发票，存根联为2．7万元。

2006年5月至2007年3月，江西省玉山县国土资源局监察股原副股长郑某在担任该县横街镇国土资源所所长期间，采取部分收费不开具收据、隐瞒截留资金等方式设立“小金库”，其中多收少开建房户地价款44650元、虚开发票到镇政府报销40000元、搭车收取建房户土地审批工本费不入账6000元、国土资源局拨人资金15440元，共计收入106090元。事后，郑某分10次从“小金库” 提取了现金57000元，除36000元用于国土所开出外，其余21000元以所里开支为由侵吞了。

                                               “小金库 ” 危害不容低估

    国家审计署公布的资料显示，1998年至2006年8年间，全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元，而且呈逐年上升的趋势。有学者甚至认为，全国的“小金库”每年约有5000亿元，占到国民生产总值的5％左右。这么庞大的资金私存私放在“小金库”里，确实会产生严重的后果。

          其一，“导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序”。

    正确、科学决策的前提是必须掌握真实可靠的信息和数据，准确、及时的统计数据，是正确判断经济形势、科学实施宏观调控的基础和依据。统计数据的准确有赖于会计信息的真实可信。

    而“小金库”的存在，说白了，就是违反财务管理制度，搞“两本账”、“多本账”，甚至做假账，使相当一部分资金游离在财务、审计监督之外，从而造成会计信息失真，使财务数据失去了真实性和可靠性。这样，从小的方面说，容易使一个地方、部门和单位的发展、生产或经营状况不实，从而扰乱正常的发展、生产、经营秩序。比如，财务数据失真会影响企业对成本控制的决策和经营的管理；从大的方面说，则会造成国家统计数据失真，从而影响决策层对国民经济的宏观把握，贻误决策时机，或者作出错误决策。宏观调控不切实际，决策部署无的放矢，等等，都可能严重影响经济社会的持续健康有序发展。

    同时，“小金库”往往流向消费领域，从而使消费资金超常增长，导致资金使用失衡，并直接影响对现有资源的合理配置，从而严重扰乱市场经济秩序。

          其二，“造成国家财政收入和国有资产的流失”。

    税收是国家财政收入的主要来源。直白说，由于“小金库”是地下资金，拥有者不可能将这部分资金申报纳税，税务部门也监控不到这部分资金，所以，私设“小金库”的直接危害就是减少了国家的财政收入。如果我们的企业或部分事业单位少报经营收入、虚增成本费用，必然引起计税金额减少，偷漏应交税金，造成税源流失。如果行政执法机关也截留、隐匿和转移应全部上缴国库的收费和罚没款，同样会导致国家财政收入减少。更何况观在“小金库”的数额越来越大，有的已达上千万元，甚至上亿元，这样截留、隐匿或转移巨额资金，必然带来国家财政收入的巨大损失。

   “小金库”的资金有的是国家财政性资金，有的是一般性资金，有的则是专门的资金。不管是什么性质的资金，都是国家和集体的财产，这些资金被截留、隐匿或转移到“小金库”后，通过乱发钱物、挥霍浪费，私分、侵吞等“化公为私”，实际就是对国有资产的侵蚀，导致国有资产的流失。

          其三，“诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气”。

    “小金库”是滋生腐败的温床，会“诱发和滋生一系列腐败现象”，这可以说已是社会的共识。我们知道，“小金库”的管理和支配一般说都掌握在领导干部和管理人员手里，知情者少，这就为少数人违规使用提供了便利和条件，在使用过程中往往进出随意、收支混乱，从而导致胡花乱用、乱奖滥发现象严重，更有个别人挪用、贪污，或者集体侵吞，直接导致这些领导干部和管理人员违纪违法和某些部门和单位腐败现象频发。

    由于“小金库”往往用来支付单位和个人的吃喝和其他高消费娱乐休闲活动，以及林林总总的所谓“公关”活动，像请客送礼、上下打点，乃至于跑官买官等。既导致挥霍浪费，容易刮起奢靡之风，与党和政府倡导的勤俭节约、艰苦奋斗的作风背道而驰，更可能诱发索贿受贿、卖官鬻爵等一系列腐败的发生。非常容易在社会上助长拜金主义思潮，滋长享乐主义思想，使一些人只“信奉”金钱的力量，并盲目地追逐物质的享受。

    为了“小金库”，常常会挤占、挪用国家的专项资金，以及其他各种政府资金，包括支农惠农资金、移民开发资金、道路水利建设资金，甚至扶贫帮困和救灾资金，也包括土地出让金、房屋拆迁补偿费，等等。这就给国家和人民群众的生产、生活带来了直接的严重的影响。同时，由于少数领导干部和管理人员凭借“小金库”挥霍浪费、请客送礼、侵占私分、贪污挪用等违纪违法行为，在群众中会造成非常恶劣的影响，甚至会严重损害党群干群关系，进而严重影响党和政府的形象。

    对此，我们一定要充分认识“小金库”的危害，并从维护经济健康发展、社会和谐稳定、党和国家各项事业发展的高度，严肃对待“小金库”问题，加紧清除“小金库”这颗“毒瘤”，并着力于标本兼治，努力从源头上有效治愈这一“顽症”。